近年来，党的十八届三中全会报告中指出要全面推进依法治国，建立法治政府，并普遍建立法律顾问制度。从内部需求而言，随着我国立法的完善与制度的健全，特别是《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》及《信访条例》等法律法规的出台，对政府行使行政权的要求不断提高，而政府在行政执法过程中涉及到的法律事务也愈加增多;从外部环境来看，人民群众的法律意识不断提升，针对政府行政行为而提起的行政复议和行政诉讼大量增加，但政府内部设置的部门，如法规处、法制办等，因自身性质的限制，已经不能满足政府愈加全面的法律需求。基于上述法治大环境下的内外部因素，政府购买法律服务的行为在当今已愈加普遍，但是由于该种服务尚处于探索和完善阶段，故不可避免的存在缺陷与不足。

　　笔者常年担任广州市国土资源和房屋管理局(下简称“市国土房管局”)下属部门的法律顾问，所领导的团队连续三年以第一名的成绩中标广州市土地利用发展中心大型法律服务购买项目，在此领域有着自己的见解与感悟，故拟本文，旨在探讨政府法律服务的相关问题，并以此推动法治政府建设。

　　一、政府购买法律服务的现状、问题及解决途径

　　就目前现状而言，首先，政府购买法律服务虽然很普遍，但实际上政府对法律服务的重视程度还不够，法律服务的作用本应该贯穿行政决策起始到后续阶段的全程，可是政府在多数情况下都是采取“亡羊补牢”的态度，即出现法律问题才寻求法律服务，因此存在滞后性的问题;其次，政府购买法律服务的机制尚不完善，具有一定的随意性，对于部分法律事务，并非完全按照招投标等公平、公正、公开的方式进行购买，而是出现机构和部门领导直接指定或者突击召集等方式来选择提供政府法律服务的对象。这种现象存在明显的弊端，一方面，政府在此种方式下购买到的法律服务质量得不到保证，另一方面，此情形易于滋生腐败，不利于促进政府依法行政;最后，部分行政机关的行政色彩强烈，律师提供法律服务的过程中会受到某些行政行为的影响，如服务过程中受到行政机关部分人员不合法律规定的要求和约束等，这在一定程度上阻碍了律师主观能动性的发挥。

　　针对政府购买法律服务的上述现状及问题，笔者提出以下建议：

　　1.加强理念引导，提高政府购买法律服务的自觉意识。“防范于未然”比“力挽狂澜”来的更加实际和高效，因此，引导各级政府部门充分认识律师在转变政府职能和建设法治政府中的功能定位和重要价值，确立以法治思维和法治方式解决问题的理念，是充分发挥政府购买法律服务作用的前提条件。

　　2.明确政府购买法律服务的主体、范围和形式。确定各级政府部门是购买法律服务的主体，制定政府购买法律服务指导性目录，明确政府购买法律服务的种类、性质和内容、形式，并试点推广。

　　3.加强机制创新，推动政府购买法律服务规范化、制度化。

　　二、政府法律服务的作用

　　行政机关具有强大的行政权，此权力只有在理性的规范与制度之下，才能发挥出其应有的作用。因此，政府在立法、决策及实施行政行为等过程中需要具有专业法律知识的人来为其提供规范与制度的指引。

　　第一，律师可以通过提供富有建设性和实践性的法律意见、参与地方政府行政立法、重大投资项目谈判、政府招商引资工作、经济开发区的筹划与建设以及对外商、外资的管理等事项，更好的保障政府机关依法决策、民主决策、科学决策。

　　第二，律师以专业的法律知识全面为政府行政行为的合法性把关，确保政府的行政行为都在法律法规的框架中运行。

　　第三，政府进行行政授权立法与行政行为之前，应听取顾问律师的法律意见，并通过律师对决策方案的论证、法律风险的评估以及决策成本的考量，可以最大限度地防范违法行政于未然，避免决策不当带来的执行阻力和社会负面效应。

　　第四，政府在行政执法的过程中，时有因重实体轻程序，不按规定办事而侵犯公民权利的事件发生，继而引起行政复议、行政诉讼等法律纠纷。随着公民的法律意识和维权意识不断增强，此类案件日益增多，而政府内部的法律部门由于人数上的劣势，往往对数量庞大的行政法律纠纷应接不暇。政府购买法律服务则能发挥律师的专业优势和律师事务所的团队优势，在各类法律问题上为政府进行把关，并代理政府来应对各类繁杂的法律纠纷，使政府行政权的行使符合法律的要求，促使政府更好地依法行政。

　　第五，政府购买法律服务，一方面扩大了法律服务市场，为律师提供了更多与政府合作的机会;另一方面政府坚持依法行政，人民群众的法律意识也会随之提升，社会民众的整体法制观念会得到加强，这反过来又会促进政府更加注依法行政，如此良性循环，有利于法治政府的建设。

　　律师为政府提供法律服务的同时，实质上通过政府这一平台，最终落实到为民众服务。目前，政府职能主要包括政治、经济、文化、社会等方面，而法律能配合行政、经济手段使政府行政管理统一化、稳定化。在政府法律服务形式之中，最为普遍的是担任政府部门的法律顾问。笔者结合自身多年担任政府部门法律顾问的经历，总结政府法律顾问的工作范围如下：

　　除了上文提到的法律顾问形式之外，另外一种常见的政府法律服务形式为政府专项法律服务采购项目，其工作范围与政府法律顾问有相似之处但不完全相同。专项法律服务要求根据政府当前工作任务和工作特点提供更加专业的律师团队和更加的细致的法律服务。笔者自2012年至今，所带领的专业法律团队一直为广州市土地利用发展中心提供土地出让金追收的专项法律服务，有所感悟，总结如下：

　　1.对土地发展中心征收土地出让金工作提供相关法律咨询。参与土地发展中心相关征收土地出让金会议，接受土地发展中心咨询，对土地发展中心征收土地出让金工作过程中所涉及的法律问题提供专业法律意见，并提供相关法律、法规和政策等依据。例如，由于该项目追缴的多数是用地单位于上世纪90年代拖欠的土地出让金，这涉及到国有土地出让合同的法律性质，是否适用民事诉讼时效的问题。针对此类问题，笔者根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》等规定，提出了针对性的法律意见。这份法律意见的内容至今仍用于应对用地单位在行政复议或行政诉讼中提出民事诉讼时效的抗辩。

　　2、开展拖欠土地出让金项目前期清查工作：

　　(1)对存在欠缴土地出让金情形的用地单位及项目的相关档案资料进行整理、核查，对拖欠案件进行分类、统计，并及时做好数据的更新工作。

　　(2)查询欠款用地单位的相关工商企业登记资料，对用地单位的现状进行摸底调查，查清欠款用地单位的股东及财产情况。

　　(3)结合用地单位的现状、欠缴的金额大小以及欠缴时间等因素对案件进行分类，并提出下一步的工作计划及建议。

　　在开展此项工作前，笔者为了向土地发展中心提供更加优质、高效及满意的法律服务，成立了一支专门的项目服务团队。本项目团队在对疑似存在欠缴情形的用地单位及项目的相关资料进行整理、核查的过程中，分工合作，相互配合，核查出一批未被发现但存在欠缴情形的用地单位，避免了国有资产的流失。

　　3、协助土地发展中心对拖欠土地出让金或土地出让金纠纷项目的调查过程中，提供如下服务：

　　(1)就个案调查过程中遇到的法律问题提供咨询意见，出具法律意见书，参与起草、修订相关法律文书等。

　　(2)参与土地出让金与用地单位的谈判，或列席有关会议，做好会议记录，并提供专业法律意见，帮助收集与谈判有关的法律、法规和政策，从法律角度分析谈判项目的可行性。

　　(3)就土地出让金拟对外发出的公告，及拟签署的有关文件提出法律意见。

　　在为本项目提供法律服务的过程中，笔者领导的团队针对用地单位提出的不同异议出具了针对性的法律意见，并在谈判中发挥了重要的作用。如某某房地产开发有限公司对市国土房管局发出的《催告函》所涉违约金的滞罚率有异议，一直拒绝缴交拖欠的土地出让金及违约金。固在与其谈判中，本团队充分运用《合同法》、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》等法律法规的规定，为其分析计收违约金滞罚率的合法性和不及时缴交的后果，成功说服用地单位主动及时缴交了本金及违约金，避免了双方通过司法途径解决。

　　4、协助土地发展中心拟定行政决定书、解除土地出让合同通知书等法律文件：

　　(1)对拟作出的处理决定书、解除土地出让合同通知书或其他相关法律文件提供法律依据，并提出法律意见及建议。

　　(2)代为草拟、修改与个案相关的法律文书。

　　(3)根据土地利用发展中心要求，向相关单位或个人发送律师函。

　　(4)根据案件调查的结果，协助分批次向相关单位或个人发出有关处理决定书或其他法律文件，并跟进处理后续事宜。

　　在本项目的具体服务过程中，需具体问题具体分析，针对用地单位闲置土地或烂尾楼，为保障土地资源的合理利用，需解除与用地单位的土地出让合同;针对用地单位不缴交欠款又不对催告函提出异议的，应及时拟定行政决定书。现本团队已协助土地发展中心拟定行政决定书50余份、解除土地出让合同通知书10余份。

　　5、代为开展诉讼、申请执行或其他法律活动：

　　(1)对欠缴土地出让金案件，必要时按土地发展中心要求并接受市国土房管局的委托，组织及准备相关材料向法院申请强制执行；

　　(2)对于被吊销或清算中的欠款用地单位，接受市国土房管局的委托，向清算组或法院等发函，申报债权，主张优先分配；

　　(3)结合案件的实际情况，涉及到与相关单位或个人发生诉讼纠纷的，经市国土房管局委托作为案件代理人，送达或代收相关法律文书、参与案件庭审、协调法院等。

　　本团队在代理市国土房管局行政复议、行政诉讼和行政强制执行等具体案件时，根据行政复议、诉讼和执行案件程序的要求，及时提供相关服务，并根据土地发展中心规定的时间，提供书面法律咨询和论证意见，确定处理案件的工作方案，此类案件基本都以市国土房管局胜诉而告终。如广州某某有限公司、某某集团有限公司向越秀区人民法院诉市国土房管局撤销穗国房法字(2014)*号《行政决定书》，涉案标的上亿元人民币，本团队经市国土房管局委托作为案件代理人，提交答辩状，参与案件庭审，庭审中针对对方提出的诉请进行了有理有据的反驳，最终越秀区人民法院驳回原告诉讼请求，我方胜诉。

 　四、提高政府法律服务质量

　　政府法律服务作用的发挥离不开好的“产品”。“法律服务”作为一种特殊产品，质量的提高需从购买方即政府，以及出售方即律师和律所两方面来考虑。

　　从购买方政府的角度而言。首先，政府应该明确其所需的服务内容，才能针对自身需求买到更适合的产品。如处理土地征收方面的事务则需要土地及征收补偿等相关法律专业的律师；

　　其次，需确定购买法律服务的方式。应按照招投标等公平、公正、公开的方式进行购买，而非机构和部门领导直接指定或者突击召集等方式来选择提供政府法律服务的对象。

　　再次，在购买到合适的法律服务之后，应为律师提供工作应有的便利。

　　目前，律师为政府提供法律服务的方式大致分为两类，一类是律所将其派驻到政府坐班，这类主要是针对购买方事务比较繁忙的情况;另一类是有事务处理时便与政府进行沟通，不固定派驻在政府。于前者而言，政府需要与律师进行沟通，了解其开展工作所需条件，为其提供工作便利，比如，经常需要查资料就为其提供便捷的网络条件，需要经常外出调查和向行政相对人送达文件就给予交通便利等，使律师能够更加高效的发挥其法律服务的职能;就后者而言，就需要注重政府内部专门人员与律师的联络，以便双方对工作内容及进展情况无缝对接。最后，建立对法律服务的评估与考核机制。应全面公开政府购买法律服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，及时组织对已完成律师服务项目的结项验收和综合考评，评价结果向社会公布，并作为后续政府购买法律服务的重要依据。

　　从出售方即律师和律所的角度而言。律师提供法律服务一方面要有良好的工作态度和扎实的专业功底，故律师需不断地夯实法学功底、提高法学素养和提升法律服务技能，不断优化自己的服务。另一方面律师和政府属于合作关系，如果工作中遇到障碍应与政府及时进行良好的沟通，认为政府工作中有违法情况或者面临风险的，也应当及时指出。律师提供法律服务的过程中还会接触到政府的一些重要信息，这就需要律师对相关事务予以保密，以维护政府的正当权益。

　　从双方关系而言。政府购买法律服务的关系中，政府机构与律师是平等的民事主体，政府不应有任何特权，其与律师不是管理与被管理的行政关系，政府应当充分尊重律师提出的法律意见，在行政执法过程中有效利用法律服务，依法行政。律师也非政府的雇员，与政府是合作关系，其应当主动的去关注、处理政府相关的法律事务，提高自身的主观能动性，只有双方对自身进行合理定位，方能充分发挥政府法律服务的作用，促进法治政府的建设。