2014年12月，广州市A镇政府在处理违法建设活动的过程中，向A镇供电所送达了一份《关于协同查处违法建设的函》，请求供电所对包括原告谭XX房屋在内的6栋违建进行停电。在接到该函件后，供电所即对前述6栋房屋进行了停电处理。

　　事后，谭XX以A镇供电所所属B供电局为被告，向B区人民法院提起了民事诉讼，请求恢复供电。B区人民法院驳回了谭XX起诉，认为该案属于行政诉讼。随后，谭XX以B供电局为被告向广州市铁路运输第一法院（下称“铁路一院”）提起了行政诉讼，铁路一院以该案不属于行政诉讼受案范围为由驳回了原告起诉。谭XX不服一审裁定向广州市铁路运输中级人民法院（下称“铁路中院”）提起上诉，经过审理，铁路中院维持了一审裁定，驳回谭XX上诉。

　　1、在查处违建过程中供电局是否有义务协助政府部门实施断电？

　　《中华人民共和国城乡规划法》（下称“《城乡规划法》”）第六十四条、第六十五条分别规定了乡村规划区外和乡村规划区内对违章建筑的执法部门，即县级以上人民政府城乡规划主管部门和乡镇人民政府。在此基础上之上，一些地方人民政府根据实际情况细化了执法内容，除《城乡规划法》所规定的责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物外，增加了要求供水、供电、供热企业协助执法等内容。如《海口城乡规划条例》第六十九条规定：“违法建设单位或者个人以及施工单位接到停止施工通知书后拒不停止施工的，由城乡规划主管部门告知电力、水务行政主管部门；电力、水务行政主管部门应当通知供电、供水企业停止为其提供施工用电、用水”。《珠海经济特区城乡规划条例》第八十三条规定：“市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以通知供电、供水部门停供施工用电、用水，有关单位应当协同实施”。《郑州市城乡规划管理条例》第七十条规定：“市、县（市）、上街区人民政府依法作出停水、停电决定后，应及时书面通知供水、供电单位停止对违法建设工程的供水、供电；供水、供电单位应当立即依照相关法规或者合同规定，停止供水、供电”。《深圳经济特区规划土地监察条例》第四十八条规定：“规划土地监察机构实施强制拆除时，应当根据实际需要，通知交通运输、公安、市场监管、城市管理、消防、医疗卫生等部门以及物业管理、通讯、供水、供电等单位派员到场协助实施强制拆除。有关部门和单位在收到协助执行通知书后，应当派员到场并按照规定履行各自的职责”。

　　因此，在相关地方性法规作出明确规定的情形下，供电企业有义务配合政府部门对违章建筑实施断电。但需要注意的是：各地方性法规对于有权要求断电的主体均作出了明确的规定，供电企业在接到相关停电通知时应审慎核查发出通知部门是否是地方性法规规定的有权作出停电决定的部门。

　　具体到本案，根据广州市人民政府办公厅发布的《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2011〕29号）第（二）条规定，供水、供电等部门是协助查控违法建设的协作责任主体；第 （二十）条规定，供水、供电等部门不得向违法建筑供水、供电等，在接到相关执法部门函告后，应当在24小时内对违法建设工程采取停水、停电措施。根据《广州市违法建设查处条例》第十五条、《广州市人民政府关于严查严控违法建设的通告》（穗府〔2015〕30号）第四条规定，电力企业等生产经营企业不得向违法建设当事人提供临时性或者永久性服务。又根据《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2011〕29号）第（七）条、第（二十）条规定，供电部门有权对违法建设工程采取停水、停电措施。

　　本案中，A镇政府系《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》规定的有权作出停电决定的行政主体，在其对违法建设进行查处过程中要求供电所配合的情况下，供电所有义务进行配合。

　　2、供电局是否行政主体，协助政府部门实施断电是否行政行为？

　　《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（下称“《行政诉讼法解释》”）第二十条规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。

　　据此，行政诉讼的被告应为作出行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。

　　供电局虽称“局”，但已非行政机关，而是企业。最高人民法院研究室《关于对<关于查处窃电行为有关问题的请示>答复意见的函》第三条明确：“电力法第六条第二款规定：‘县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。’也就是说，自该法1996年4月1日生效施行之日起，原来各级政府中实行政企合一的电力局（或称供电局、电业局等）依法不再享有行政监督管理职权，而改由各级人民政府的经贸委行使该职权，电力局成为单独的电力企业”。由此可见，早自1996年《电力法》颁布实施，根据国家对电力行业实行政企分开的改革要求，包括A镇供电所及其所属B供电局在内的电力企业已不再具有行政职能和享有行政职权，不再是行政机关。

　　供电局亦非法律、法规或规章授权的组织。最高人民法院研究室《关于对<关于查处窃电行为有关问题的请示>答复意见的函》第二条明确：“虽然供电活动属于合同法规定的民事活动，但鉴于供电活动的特殊性和电力管理制度的传统，电力法对供电企业和用户的权利义务又作了一些特别规定。例如，第三十二条规定：‘户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序。对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的供电企业有权制止’。第三十三条规定：‘供电企业应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，向用户计收电费。供电企业查电人员和抄表收费人员进入用户，进行用电安全检查或者抄表收费时，应当出示有关证件。用户应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，按时交纳电费；对供电企业查电人员和抄表收费人员依法履行职责，应当提供方便。’这些规定属于特别法的规定，与合同法不相抵触”。

　　由此可见，《电力法》等法律法规赋予供电企业的权利虽然与《合同法》等民事法律中规定一般的民事权利有些微区别，但其乃是基于供电活动的特殊性和电力管理制度的传统所作的特别规定，无论是《电力法》第三十二条、《电力设施实施条例》第四条、《电力设施实施条例实施细则》第四条等，本质上都是法律、法规、规章赋予电力企业保护其电力设施产权以维护电力运行安全的民事权利，并非行政职权；电力企业根据上述条文行使民事权利也非行政行为。

　　虽然前述条文还规定了电力企业可以采取法律、法规或政府授权的其他必要手段，但是此处的其他手段也仅是基于电力企业作为民事主体所享有的物权等民事权利而允许其采取的私法上的手段（如《物权法》第三章“物权的保护”所规定的手段），而并非行政法意义上的行政行为。

　　而且，从《电力设施实施条例实施细则》第四条的规定看，电力企业可以对危害电力设施的行为予以制止，劝其改正、责其恢复原状、强行排除妨害，责令赔偿损失（也就是进行私力救济）；也可以请求有关行政主管部门和司法机关处理（也就是寻求公力救济）。既然允许电力企业寻求公力救济，就意味着电力企业所采取的劝其改正、责其恢复原状、强行排除妨害，责令赔偿损失等措施都不具有行政强制力，也就都不是行政行为。

　　因而，供电局既非行政机关，也非法律、法规或规章授权的组织，不是行政主体，其在政府部门查处违建过程中根据要求协助实施断电的行为实质上应系行政协助行为，并非行政行为。

　　对于相关行政相对人来讲，在诉诸法律途径时一定要找对主体和路径，避免告错对象和走错道路，造成不必要的麻烦和损失。

　　而对于供电企业而言，在接到政府部门的协助要求时，首先应审慎核查该政府部门是否具备作出停电决定的主体资格；其次应要求政府提供正式的书面公文，并妥善保管，在遇到类似案件时，应及时向法院提交前述公文，以便法院查明事实、厘清权责、作出正确判断。