导 语

民为国基，谷为民命。粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。毫无疑问，在中国共产党领导下，经过艰苦奋斗和不懈努力，中国在农业基础十分薄弱、人民生活极端贫困的基础上，依靠自己的力量实现了粮食基本自给，不仅成功解决了近14亿人口的吃饭问题，而且居民生活质量和营养水平显著提升，粮食安全取得了举世瞩目的巨大成就。

生活在粮食连年丰收、库存充裕、供应充足、市场稳定的环境下，人们渐渐忘记了中国是世界第一大粮食进口国，我国粮食产需仍属于紧平衡的态势。

更出现了内蒙古陈巴尔虎旗为完成造林指标在2万多亩将熟庄稼上开沟毁粮事件；出现了每年在餐饮上浪费粮食高达800亿斤至1000亿斤，相当于目前粮食生产量的6.0%～7.5%触目惊心的数字……

2020年注定是不平凡的一年，为我们敲响了粮食安全问题的警钟。全球性疫情的爆发，导致多个粮食出口国封锁了自家的粮食出口通道，我国粮食进口产量急剧下降，全球粮食危机成为大概率事件；作为大豆90%需要进口的需求大国，却与大豆主要供给国美国数次贸易交锋，关系极度紧张；我国大豆产业链基本被四大跨国粮商所控制，他们利用其丰富的国际贸易经验和资金优势，大肆收购国内大中型大豆压榨企业，逐渐形成垄断地位，给国家大豆安全带来很大风险；再加上今年多省出现干旱、洪灾等极端天气现象，中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社8月17日发布报告称，到“十四五”期末，中国有可能出现1.3亿吨左右的粮食缺口。这一预判引发了人们对粮食安全问题的恐慌。

“我十分关心粮食生产和安全。”7月22日至24日，总书记在吉林考察，第一站就来到松辽平原，了解粮食生产，体现了对粮食安全的高度重视。为实现“十四五”时期的国家粮食安全目标，奠定中长期粮食安全的良好基础，需要做好顶层谋划，从需求层面保持忧患意识和树立节约理念，将节约理念和危机意识纳入国家粮食安全观。这对于构建新形势下国家粮食安全战略具有积极意义。

一、中国粮食安全法律保障存在的问题

粮食安全是有公共属性的，本身具有复杂特征，粮食安全的保障手段也是多样的，比如政策层面、技术层面和法律层面的保障等。而通过法律保障粮食安全是国际社会普遍采用的方式，如日本较早制定的《粮食、农业、农村基本法》并在其统领下逐步制定各专项法。国家通过完善粮食安全的立法，将有关粮食的生产、流通、交易以及储备等纳入到法制的层面，通过市场调节实现粮食供求平衡，保障粮食安全。

从中国粮食安全法律保障现状看， 《中华人民共和国农业法》（以下简称“农业法”）专门规定了关于粮食安全的基本制度，这是中国第一次在法律中确定粮食安全。此外还有一些与粮食安全有关的法律法规，如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国农业机械化促进法》《基本农田保护条例》《中央粮食储备管理条例》《粮食流通管理条例》等，也可以说中国已经初步建立起包括粮食生产、流通、交易和储备等环节的粮食安全法律保障体系。但目前，针对市场经济条件下的粮食安全法律保障的研究尚不足，笔者认为主要存在以下几点问题：

第一，立法层级低，缺乏保障粮食安全的基本法。目前，中国粮食安全立法较为分散，在粮食的生产、流通、储备和消费等领域分别制定相应的法律、法规和规章对不同的粮食法律关系加以保障，却没有统一的粮食安全立法，这是中国粮食安全法律保障中存在的重大问题。现阶段，中国关于粮食安全的立法除了《农业法》外，其余涉及粮食安全的一般都属于行政法规和部委规，法律层级低，与粮食安全问题的战略地位明显不符；

第二，法律内容不健全，在有关保障粮食安全的很多方面存在法律空白。检视中国粮食安全保障立法，着眼于法律层面仅在《农业法》第五章对粮食安全作专章规定，限于对保障粮食生产、支持农业发展、稳定粮食价格、建立预警制度和粮食风险基金以及提倡节约和营养六项基本规定，不仅实践性较弱而且未涵盖粮食安全法治保障建设应有的内容；

第三 ，法律实施不完备。我国仅有的粮食安全相关的法律规范基本上是实体法律规定，缺乏程序规范。如《农业法》中规定要建立粮食安全预警机制，但并没有预警机制的具体监督或者配套法规以及粮食安全预警实施方案、程序等规定。这就导致缺乏统一的程序制度，粮食安全法律规定之间有不协调甚至冲突的情况；

第四，缺乏对法律责任的规定。关于粮食安全的法律及政策，其中的多数法律条款主要是以倡导性的规范为主的，这样的条款缺乏实质性的约束作用。以《农业法》为例，《农业法》中关于粮食安全的条款本身就多是简单的原则性条款，虽然这些法条起到了指导性的作用，但这是远远不够的。另外由于我国粮食安全的保障更多的依赖行政手段的规制，在违反其规定的责任承担上大多停留在行政法的范畴内，那么对于严重影响粮食安全的情况，法律责任追究的力度上就会有所欠缺，违法的成本相对较低，长久来看不利于形成公平稳定的市场环境。

二、建立和完善粮食安全保障相关法律

当下粮食安全保障的政策、制度、技术等各方面日渐成熟，亟待一部基本法统领零散的粮食安全保障法律规范，建立有序的粮食安全法治保障体系，指导粮食安全保障政策依法实施。

首先，应提高立法层级，加快构建粮食安全的基本法框架。2018年、2019年连续两年中央一号文件都对推进粮食安全保障立法提出明确要求，十三届全国人大常委会将《粮食安全保障法》列入五年立法规划一类项目。该法应当属于中国粮食安全法治保障体系的基本法范畴，需要总结既有立法经验并作出有前瞻性的预测，立足于中国本土国情且彰显中国特色。针对粮食生产、储备、流通以及粮食质量和应急等不同环节可能引发的粮食风险隐患重大问题，提前做好制度设计与法规建设；

其次，造成严重危害与浪费的个体应当承担法律责任。广义粮食浪费包括粮食损失和狭义的粮食浪费，我国的学术研究习惯将粮食损失定义为粮食在进入消费环节前包括生产、收获、储存、加工、分配和零售过程中因为技术、自然等原因导致的数量减少。狭义的粮食浪费特指消费人群因人为原因将食物可食用的部分丢弃，即我们常说的浪费。约有55%-65%食物浪费发生在粮食到达消费者之前，是粮食浪费的大头。所以对于粮食生产、收获、储存等各个环节涉及的相关主体，都应纳入到承担法律责任的范围之中。另外，对于政府干预主体违法也缺乏系统的规定，对于滥用权力、违反法定程序等行为也应该明确；

再次，立足国内保障粮食基本自给的方针，适度进口，始终致力于维护世界粮食安全，同时积极参与世界粮食安全治理，加强国际交流与合作。与国际接轨、与世贸规则相协调，进一步完善外商投资产业准入、粮食进出口许可、关税、检验检疫等相关制度，利用好国际国内两个市场、两种资源；

最后，在粮食产需中长期仍处于紧平衡状态下，必须大力弘扬中华民族勤劳节俭的优良传统，树立全社会厉行节约的绿色健康消费理念，反对和杜绝任何形式的粮食浪费。除了通过加快立法、强化监管等强制措施，同时还应发挥教育机构、公益组织、社会团体的引导、教育和监督作用，共同约束和禁止铺张浪费行为，营造健康餐饮环境，塑造节约粮食的生活常态。

三、结 语

法律对于制度完善和粮食安全保障体系的建立作用重大。但我国现行粮食安全保障在立法上还处于初步阶段，不论是指导思想、外在表现形式还是实体内容上都存在着不可忽视的缺陷。面对我国粮食安全问题，运用法律制度有效保障粮食安全，构建和完善粮食安全保障法律体系是具有现实的紧迫性和必要性。