2021年8月10日，住房和城乡建设部（简称“住建部”）发布通知就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（简称“《征求意见稿》”）公开征求意见，征求意见的截止时间为2021年8月20日；2021年8月30日，住建部正式发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号，简称“《通知》”），强调各地要不断加强实践总结，不断完善制度机制政策，试点探索推进城市更新，加强对各市（县）工作的监督指导，督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，对涉及推倒重来、大拆大建的项目要彻底整改。可见，住建部已将城市更新中涉及“大拆大建”项目的整顿直接提上日程。
那么，《通知》法律效力如何？究竟什么是“大拆大建”？与《征求意见稿》相比，《通知》有何不同？《通知》到底如何适用？作者在本文中围绕以上几方面一抒己见。

一、《通知》的法律效力如何？
根据《中华人民共和国立法法》（简称“《立法法》”）第85条第二款规定，部门规章由部门首长签署命令予以公布。虽然《通知》的发文机关是住建部，但是其发文文号为建科〔2021〕63号，并非由住建部部门首长签署命令发布，因此《通知》不是部门规章，属于行政规范性文件。
何谓“行政规范性文件”？
《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）中载明，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
《通知》作为行政规范性文件，其效力如何？国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》国办发〔2018〕115号指出：制定行政规范性文件（简称“规范性文件”）是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（统称“行政机关”）依法履行职能的重要方式。
最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》法释[2009]14号明确对于法律、法律解释、司法解释、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章本规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。
广东省人民政府于2020年9月1日实施的第277号令《广东省行政规范性文件管理规定》明确行政规范性文件可以在下列情况之一制定包括法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；虽有规定但规定不具体、需要进一步细化的；法律、法规、规章和上级文件授权制定规范性文件的；或虽已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，但不得重复制定规范性文件。
同时指出制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级机关的决定、命令，不得超越本行政机关的职权范围。没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，不得增加行政机关权力或者减少其法定职责。

二、如何定义《通知》中的“大拆大建”？
虽然《通知》没有直接、明确指明什么是“大拆大建”，但是其在第一部分已经间接、清晰地说明“大拆大建”的特征：第一，大规模、成片集中拆除现状建筑；第二，大规模新增建设规模，突破原有的密度，增加资源环境承载压力；第三，大规模、强制性搬迁居民，改变社会结构，割断人、地和文化的关系；第四，短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区导致出现租赁市场供需失衡。由此可见，《通知》中所阐述的“大拆大建”是盲目、短时间、大量、非自愿、对民生产生严重负面影响的过度房地产化的行为。
那么，将城市更新推行得如火如荼的广州，尤其走在广州城市更新前端的区域，是否存在“大拆大建”问题？对此，广州市住房和城乡建设局在2020年就曾指出：不算“大拆大建”，而是基于产业导向，公建配套的完善，人民宜居环境水平的提升。
短时间内城市更新导致房价、房租上涨确实无可避免，原因是相同地区相同位置，配置比以前更优越、居住条件更好、城市交通更便捷，投入成本更多，房价房租自然上涨。但是，房价房租上涨对群众生活的影响还需从价格上涨幅度以及群众生活的幸福感等因素进行综合考虑。从中长期来看，城市更新有利于促进城市房屋存量增多，引进优质产业，为群众提供就近就业机会、提升群众生活水平，一定程度上起到平抑房价等多重作用。比如，广州市黄埔区着实强化产业导向，建设智慧城、科学城、知识城等高水平创新空间，逐步完善公建配套设施，努力向“产城融合、职住平衡”目标迈进。
《通知》与《征求意见稿》相比，主要差异在何处？又如何适用？
《征求意见稿》征求意见截止时间的10日后，住建部便正式发布《通知》。那么，《通知》与《征求意见稿》的差别在何处？大体上，它们的差异在于表达顺序及方式，更重要的是，在部分条款上，《通知》比《征求意见稿》的约束范围更广。

三、关于拆除现状建筑条款的对比分析

首先，与《征求意见稿》相比，《通知》关于可拆除建筑的认定标准更严格，即可拆除的范围变得更窄：第一，须是危房；第二，须委托专业机构鉴定；第三，没有修缮保留价值。《通知》规定前述三个条件缺一不可，但是《征求意见稿》中规定满足第一条件即可。

其次，关于原则上“最多只能拆20%”的条款适用范围变得更广泛。城市更新中，“三旧”改造包括旧村庄改造、旧城镇改造和旧厂房改造。《征求意见稿》规定的是“老城区更新单元（片区）”，定调为防止对旧城镇的大拆大建，对旧村庄、旧厂房则没有这一硬性规定。然，《通知》则拓宽这一范围，囊括旧村庄、旧厂房，变为凡是城市更新单元（片区），原则上最多只能拆20%。

表1 《通知》与《征求意见稿》拆除现状建筑规定的对比表

四、关于新增建设规模条款的对比分析

对比新增建设规模条款发现，《通知》中的表述更为简洁，限制“拆建比”的态度变得更强硬。虽然《通知》与《征求意见稿》中该条款的前半部分只是对“老城区”新建规模进行论述，均没有对旧村庄及旧厂房的新建规模进行规定，也可见住建部在建筑密度、强度以及建设规模上对旧村庄、旧厂房没有过多的限制。

针对城市更新单元（片区），二者在没有区分单元性质的前提下却对拆建比进行比例限制。并且，前后对比发现，《征求意见稿》的表述为“不宜”，《通知》采用的表述为“不应”，可见住建部的态度比之前征求意见时更为坚决。

表2 《通知》与《征求意见稿》新增建设规模规定的对比表

《通知》中的有关比例均不是硬性条件

《通知》开门见山，直接在该文件的第一部分将“防止大拆大建”进行标准量化。第一部分只有四项规定，但是每一项规定均有明确的比例，那么这些“比例”规定是否成为城市更新中的硬性标准？

对比表3的各项规定发现，第一项和第二项均存在“不应”这一词语，在法律用语上，是指严格禁止、不能从事的行为，一旦实施，即为违法。然，该规定同时存在“原则上”这一关键词，综合起来可理解第1条第一项以及第二项的比例是住建部提倡和鼓励的，并非硬性规定。

另，与前述第一、二项规定不同的是，第三项采用的是“不宜”一词，同样表明，住建部遵循居民意愿，对安置并没有作出过度强制要求。从前三项规定可以看出，住建部在拆除、增建以及搬迁这三个方面针对“防止大拆大建”提出的量化标准，并非严格要求，而是在国家层面上提供一个指导方向，具体实施还需因地制宜。

第四项与前三项不同的是，对城市更新后的租金递增幅度进行严格规定，并直接明确“不超过”，原因是租房的受众一般为无不动产业者，房租增幅过高将会影响这类群众基本生活，将年度租金增幅范围控制为5%属于合理范围内。

表3 《通知》中有关具体“比例”规定的一览表

《通知》的“防止大拆大建”主要针对非旧村改造

虽然《通知》第1条似乎将有关规定的使用范围从旧城改造拓宽到城市更新的整体，但是从表4可见，《通知》的第2条多处单独提及“厂房”“商场”“办公楼”以及“旧厂区”“旧商区”“旧居住区”等词，这表明该规范性文件主要针对旧城和旧厂的改造，对旧村改造的规定仅涉及一部分。并且，从该两项规定来看，住建部对“非旧村”改造采用“鼓励”的态度，并非明令禁止。

表4 关于《通知》第二条针对“非旧村”改造规定的一览表

《通知》也提出了城市更新的“严禁行为”

就第3条第一项规定，除了部分表述及部分文字顺序不同之外，最明显且最重要的差异是：《通知》新增了“有效防范地方政府债务风险，坚决遏制新增隐性债务”以及“严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新”。

如此做的目的非常明显，地方政府一般是城市更新主导、甚至是第一责任主体，因此在防止大拆大建的同时也须防范财务风险，保障自身“隐形的手”的作用。并且，在防止大拆大建的背景下，各个主体可能采用其它对策“弯道超车”，以棚户区改造进行城市更新便是其中之一。

表5 关于《通知》新增“严禁行为”规定的一览表

五、结语

纵观《通知》，住建部对城市更新的态度是积极的，其希望城市更新不仅仅是“快”，还要“稳”，通过稳步推进城市更新，切实做到对低效存量建设用地盘活利用、重整活化，推动城市高质量发展，非是“为改而改，为建而建”。

广州城市更新重点在于产城融合、职住平衡，与《通知》的宗旨也一样，追求的以人为本，谋求城市的协同和可持续发展，相信在《通知》及住建部的指导下，广州城市更新有望继续大放异彩。