前言

住房和城乡建设部发布的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）（简称“《2013版清单计价规范》”）第3.1.1条规定“使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价”，第3.1.2条规定“非国有资金投资的建设工程，宜采用工程量清单计价”。近年来，工程量清单计价方式广泛应用于建筑行业，在实务中一系列问题与矛盾逐渐凸显，其中包括工程量清单存在错误、漏项，引起发承包双方在结算时产生争议。《2013版清单计价规范》第2.0.11条、第2.0.12条、第2.0.13条分别规定了单价合同、总价合同、成本加酬金合同这三种不同的合同价格形式。从法律实务角度讨论和界定工程量清单错漏风险承担责任时，不能脱离发承包双方在建工合同中实际采用的合同价格形式，应当结合合同价格形式的特征和原理作出判断。

一、工程量清单计价方式的定义

工程量清单计价是指在统一的工程量清单项目设置和工程量清单计量规则的基础上，由招标人根据具体工程的施工图纸等资料计算出各个清单项目的工程量，投标人根据掌握的信息、资料并结合企业定额自主报价，最终形成合同价格的方法。这种计价模式是建设工程领域采用市场经济定价体系的具体表现形式。工程量清单由分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单、规费项目清单、税金项目清单组成。分部分项工程量清单根据项目编码、项目特征、计量单位和工程量计算规则进行编制。

工程量清单计价使各个投标人能够在同等条件下竞争，在相同的清单项目、清单项目工程量的基础上，自主报价。同时，这种模式避免了定额计价模式下，招标人与投标人之间在工程量计算上的重复工作，有利于提高工程计价效率，促进了各投标人企业定额的完善[1]。

工程量清单是工程量清单计价的基础，它是招标文件的组成部分，是招标人编制招标控制价和投标人计算投标报价的依据之一。同时，工程量清单也是工程量调整、工程结算及索赔的依据之一，主要表现在：

1.工程量清单漏项或由于设计变更引起新的工程量清单项目，其相应综合单价由承包人提出，经发包人确认后作为结算的依据；

2.由于设计变更引起的工程量增减部分，属合同约定合理幅度以内的，应执行原有的综合单价；属合同约定合理幅度以外的，其综合单价由承包人提出，经发包人确认后作为结算的依据；

3.由于工程量的变更，且实际发生了合同规定以外的费用损失，承包人可提出索赔要求，与发包人协商确认后，获取补偿。

但需注意的是，在由定额计价模式向工程量清单计价模式转变的过程中，我国目前实行的清单计价还带有许多定额计价的习惯。工程量清单中的工程量计算规则仍然沿用了地方或行业定额的规定。虽然在材料消耗、用工消耗、机械使用、管理费用构成等各项指标上，企业可根据自身特点和实际情况自主报价，但由于国内大部分施工企业还未编制企业定额，“大部分投标人把工程量清单所提供的分部分项工程与定额子目相对照，参考定额中的人工费、材料费和机械费，再考虑一定比例的管理费来确定一个综合单价，这实质上仍是沿用了过去的定额计价模式”[2]。

二、工程量清单错漏风险相关责任的认定与处理

建设工程实践中，发包人在招标文件中往往要求投标人对招标工程量清单进行审核，若投标人未发现工程量清单的错漏，则相关后果由投标人自行承担。《2013版清单计价规范》第4.1.2条规定：“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责。”对招标文件和施工合同中“承包人承担工程量清单错漏风险”所约定的效力性问题，司法实践中存在不同观点。肯定者认为，《2013版清单计价规范》并非法律、行政法规的效力性、强制性规定，发承包双方的约定即使违反《2013版清单计价规范》强制性条文的规定，也不导致该约定无效；反对者认为，《2013版清单计价规范》的强制性条文属于国家标准的强制性规定，其效力来源于《中华人民共和国标准化法》第2条第2款、第3款中规定的“国家标准分为强制性标准、推荐性标准”“强制性标准必须执行”，因此违反《2013版清单计价规范》强制性条文的约定无效。还有折中观点认为，若工程量清单错漏超出合理范围，应根据诚实信用原则和发承包双方的过错程度，对工程价款进行调整。因建设工程实践中存在多变性、复杂性，应对工程量清单错漏风险相关责任的认定进行具体问题具体分析，依据合同价格形式的确定方式以及招标文件规定分类探讨。

（一）单价合同

工程量清单计价方式下单价合同的特点是“量价分离”，量的风险由发包人承担，价的风险由承包人承担。承包人作出的报价依据的是发包人招标提供的工程量清单，在建工合同履行过程中，清单项目的工程量、项目特征与实际不符或出现漏项的，则应当按照实际发生的项目进行调整。《2013版清单计价规范》第9.4.2条[4]、第9.5.1条[5]及第9.6.1条[6]也作了相应规定。在单价合同计价方式下，若招标文件规定由投标人承担工程量清单的错漏责任与风险，则与实际招标投标情况不符，也违反了工程量清单的计价原理。而且，如果允许各个投标人按照各自的理解修改工程量清单，也会使得各个投标人失去了统一的报价参照。因此，在单价合同计价方式下，如工程量清单存在错漏，发包人也应按工程实际发生的项目、量及项目特征支付工程价款。

（二）总价合同

在总价合同计价方式中，发包人一般采取以下两种招标方式：

1.以定额为计价模式的施工图预算招标，此时投标报价由投标人依据招标人提供的施工图编制，投标人应当对其所报的工程量和价格的准确性、完整性负责，该方式一般不采用工程量清单计价，而采用定额计价。在未发生不可抗力情势变更的情况下，当施工合同约定工程施工内容和有关条件未发生变化时，工程价款不予调整，其中，施工内容是否发生变化则以招标的施工图纸为依据。《2013版清单计价规范》第8.3.2条也规定，采用经审定批准的施工图预算方式发包形成的总价合同，除按照工程变更规定的工程量增减外，总价合同各项目的工程量应为承包人用于结算的最终工程量。

2.以工程量清单为计价模式的招标。在该模式下，发包人招标时会提供工程量清单，此时要判断投标报价的依据是工程量清单还是招标图纸。具体来说，可以按以下情形分别认定：

（1）要看招标人是否明确投标报价以工程量清单为依据，或其是否提供了招标图纸。如果招标人明确投标报价以工程量清单为依据，或虽未对此明确但并未提供招标图纸，则表明该总价合同的报价基础是招标人提供的工程量清单。如果实际实施的工程项目与清单项目不一致，则工程造价结算应当按实际实施的项目进行调整。《2013版清单计价规范》第8.3.1条规定了采用工程量清单方式招标形成的总价合同，其工程量应当按照该规范第8.2节所规定的“单价合同的计量”来计算。实质上，对于工程量计算来说，以发包人提供的工程量清单为基础形成的总价同与单价合同并无差别。

（2）如果招标人在提供工程量清单的同时也提供了招标图纸，并说明投标报价以招标图纸为依据，则要看招标人是否明确“工程量清单可以修改或补充”。如果招标文件规定，投标人不得对工程量清单进行修改或补充，只需按照招标人提供的工程量清单列出的工程项目和工程量填报综合单价及合价，那么，即使招标文件给予了投标人问题澄清及工程量清单复核的时间，投标人也只能按照招标人提供的工程量清单进行报价，无法达到对工程量清单错误、漏项进行修正、补充并重新组价的目的。在这种情形下，若工程量清单存在不准确、不完整的情况，则投标人的报价必然与以招标图纸为依据的报价不一致，招标人对此存在明显过错，如工程量清单错漏，相关风险不能直接归责于承包人。

（3）如果招标人在提供工程量清单的同时也提供了招标图纸，规定“投标人投标报价以招标图纸为准”“工程量清单仅供投标人参考”，并明确“工程量清单可以修改或补充”，同时，也给予投标人充足的时间进行现场踏勘和工程款清单的复核，则工程量清单上所报的综合单价仅是作为合同履行过程中单价确定的依据，承包人投标总价实际上对应的包干范围是招标图纸的全部工程量，而非发包人提供的招标工程量清单中的工程量。于是，审查、核对施工图纸工程量就成为承包人投标（提出要约）前必须进行的一项前置工作，如合同约定“工程量清单错漏风险由承包人承担”的，应当按照该约定处理[3]。

需要特别指出的是，工程量清单的错漏和项目特征不准确等问题是指与作为其编制依据的施工图纸相比较而言存在的错漏和不准确，在实践中应当将其与施工图纸变化所导致的工程项目及其特征、工程量变化区别开来。

三、公平原则下的责任划分

关于具体个案的处理方式，由于实践中的情形复杂多样，也不宜一概而论，还需针对具体案件具体分析。如果发包人和承包人在招投标过程中均存在过错，则应当根据当事人的过错程度，对因工程量清单错漏而引起的工程造价差额进行分担。

笔者认为，采用工程量清单计价作为招标方式属现行招标的主要形式，鉴于建设工程清单确定的复杂性和专业性，招标人确定的工程量清单难免会出现漏项漏量的情形，招标人和投标人可以对这种漏项漏量的风险通过合同的方式进行分配。但这种漏项漏量应控制在合理范围之内，发包人和承包人在招投标过程中应本着诚信原则，尽量减少漏项漏量的发生，以维护建筑市场的正常交易秩序。如发包人作为招标人在编制工程量清单时审慎义务缺失，则超过合理范围之外的工程漏项漏量责任全部归由承包人承担，不仅有违《建设工程工程量清单计价规范》的规定，也有违诚信原则。而承包人作为专业的建筑公司，亦应审慎核实招标人编制的工程量清单，及时指出工程量清单中的漏项漏量情况，如果对于此情况未能发现和指出，不仅与其专业建筑公司的能力水平不符，也有违诚信原则。

注释：

1. 参见周和生，尹贻林主编：《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2008）应用与发展研究》，天津大学出版社2010年版，第19页

2. 参见周和生，尹贻林主编：《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2008）应用与发展研究》，天津大学出版社2010年版，第310页

3. 高印立，黄丽芬：“工程量清单错漏风险由承包人承担的认定与处理”，载《建筑经理》2018年第6期。

4. 《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.4.2条规定：“承包人应按照发包人提供的设计图纸实施合同工程，若在合同履行期间出现设计图纸（含设计变更）与招标工程量清单任一项目的特征描述不符，且该变化引起该项目工程造价增减变化的，应按实际施工的项目特征，按本规范第9.3节相关条款的规定重新确定相应工程量清单项目的综合单价，并调整合同价款。”

5. 《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.5.1条规定：“合同履行期间，由于招标工程量清单中缺项，新增分部分项工程清单项目的，应按照本规范第9.3.1条的规定确定单价，并调整合同价款。”

6.《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.6.1条规定：“合同履行期间，当应予计算的实际工程量与招标工程量清单出现偏差，且符合本规范第9.6.2条、第9.6.3条规定时，发承包双方应调整合同价款。”

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