国际法上的属人管辖原则构成了国家对居住在外的侨胞进行管辖的法律基础。公民拥有一国的国籍，对国籍国有效忠的义务，同时，国家也对该公民承担保护的义务，即使该公民在他国领土之上，当其合法权益遭到损害时，国籍国有权予以保护。2国际法保障国籍国对其在外公民行使管辖权，正如《奥本海国际法》指出的，在他国领土之上的外国人“仍然受他们本国的保护，根据这一普遍承认的国际法的习惯规则，每一个国家对于在国外的本国公民享有保护的权力”。

　　国籍国对其在外公民行使属人管辖权的基本方式是外交保护和领事保护，二者都是在国际法许可的范围内通过和平的方式要求对方当事国承担国际法义务。正因如此，外交保护和领事保护都有其合理性与局限性。合理性在于它们能够最大限度避免国家间关系的冲突，避免对主权国家的干涉，同时也为侨胞提供了国家的支持，有利于在国际法框架内和平维护国家利益；局限性就在于海外侨胞面临的突发事件有时难以通过外交保护和领事保护解决，如严重升级的恐怖袭击事件、地区政局动荡等。为有效保护海外侨胞，在实践中，美国、英国、法国、俄罗斯等国家都授权海军执行护侨、撤侨任务，通过武力护侨的方式救助本国侨胞。4 2006年，以色列和黎巴嫩发生武装冲突，美国调遣海军陆战队第二十四海军陆战队远征部队在黎巴嫩近海部署了大约2400名海军陆战队员，以及大约3000名水兵和美国海军硫磺岛远征打击小组，专门从事撤离行动。在2006年7月到8月的三个星期内，美国成功撤离了约1.5万名侨胞。

　　2014年，印度在也门骚乱中通过军事撤侨行动成功撤离4000多名印度侨胞。由于撤侨行动都是在国籍国军事力量的支持和保护下开展的，有时还伴有对当地冲突的军事介入，因此并不属于外交保护和领事保护的范畴。那么，军事撤侨行动的国际法基础是什么？

　　在属人管辖原则之下，国际法理论发展出了“国民保护原则”。所谓的“国民保护原则”是指基于保护或救援本国国民的目的而对国民住在国进行军事干涉。这种类型的行动与所谓的“人道主义干预”有一些相似之处，即二者都涉及使用武力来防止另一国境内的本国公民个人或群体受到额外伤害。5不同之处在于，国际法上的人道主义干涉是“为了阻止或反对在第三国境内发生对最基本人权的大规模侵犯（特别是大规模的屠杀和种族灭绝行为）而使用武力，尽管受害者并非属于干预国的国民，同时也不存在权威阻止，尤其是联合国安理会的合法授权”。6简而言之，人道主义干涉是为了保护他国领土内的人口免受大规模侵犯人权行为的伤害，而国民保护则是对他国境内的本国国民的保护。理论上认为，国民保护原则必须符合三个标准：

　　第一，本国国民面临的伤害紧急而且危险；

　　第二，所在国不原或不能提供保护；

　　第三，保护措施以保护本国公民免受伤害为限。７

　　国民保护原则允许通过军事干预保护本国在外公民，因此被视为撤侨、护侨等海外突发事件应急机制的合法性基础。

　　然而，国民保护原则在保护本国的同时，也可能面临“干涉他国内政”的控诉。因此，包括《联合国宪章》在内的国际法文件并没有将其纳入，它更多地作为一种国际习惯或者习惯性国家实践而存在。悉数各国历次军事撤侨行动，虽然少数国家对撤侨行动提出反对，但大多数国家还是承认或容忍了这种活动。同时，军事撤侨行动也并不违反《联合国宪章》第2.4条和第51条的精神。宪章第2.4条要求“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”。军事护侨的目的是保护本国在外国民，将处于危险境地的本国国民撤离到安全环境，不构成对他国领土或政治独立的侵犯。宪章第51条肯定了国家面对武力攻击时的自卫权。本国在外国民属于本国利益的延伸，国家负有保障国民安全的绝对义务。从这个角度，军事撤侨行动可以解释为一种有限度的国家自卫。

　　同时，我们也必须看到，海外突发事件情况复杂，军事撤侨行动如果不能合理控制在必要限度内，容易越界成为干涉他国内政、损害他国主权的军事行为。因此，必须审慎对待，正确处理国家责任与军事撤侨之间的关系。尤其在当前的国际环境下，随着中国走出去战略的实施，海外利益不断拓展，保护能力还不够健全。中国的崛起给西方主导的国际体系带来了挑战，同时与其他发展中国家在对外贸易和投资领域存在一定的竞争关系。欧美在非洲有重要的战略利益，将非洲视为后院，中国利益在非洲的存在和发展触及了西方大国在非洲的既得利益，引起他们的集体抵制。而中国在对外投资方式和管控方式上，存在对当地利益的侵蚀，引起部分当地国家的不满情绪。中国维护和拓展海外利益，要同时处理好中国自身发展与亚非拉发展中国家发展之间的关系，在互利共赢的基础上，增进互信，才能实现持续稳定发展。

　　在全球化背景下，尽管国家之间相互依赖程度提高，国际法人本化空前发展，保护人权成为全人类的共识，超越了地区和国界的限制，但威斯特伐利亚体系以来的主权国家观念并没有发生根本改变，“受到全球化挑战的恰恰只是国家在国际法上行使主权的方式和能力发生了显著变化。从这个意义上讲，国家在行使主权时更多以为这一种‘责任’，这种责任不但体现在国内层面，而且体现在国际层面，及必须对整个国际社会的公共秩序和整体利益负责。”8在撤侨行动中，可以从人权和主权两个角度对国家责任进行解构。

　　首先，从人权的角度，自二战结束以来，随着《联合国宪章》和国际核心人权公约的陆续通过，人权的国际保护逐渐成为国际法的重要内容。从国际人权法规定的内容来看，人权保护确立的一个核心原则是，保护领土和管辖范围内的一切人的人权是一种国家义务。“为了实现国际人权法的目的，国家— —主要由其政府代表— —负有首要义务”。9国家如果肆意践踏人权，或者发生内战、动乱，人权状况急剧恶化或即将发生对人权的严重侵犯，在该国家不能或不愿保护本国人民的情况下，“这一责任就落到国际社会肩上，由国际社会利用外交、人道主义及其他方法，帮助维护平民的主权和福祉。”10因此，国家保护人权使其国际法上的一项义务，基本人权在任何情况下都不容侵犯，否则就构成国家在国际法上的国家责任，国际社会或个别国家可以提出谴责、经济制裁甚至军事介入。

　　其次，从主权的角度，一国属地管辖范围之内的人权应首先由该主权国家予以保障。也就是干预和主权问题委员会在《保护的责任》中明确提出的“国家主权意味着责任”。11国际社会和其他国家都不能以人权为借口对其他国家主权肆意干涉，人权并不高于主权，因为没有主权的国家，无法在国际社会中获得平等地位，不具备维护人权的基本条件。由此，在保护人权和维护主权之间，需要一个合理的平衡。军事撤侨行动的目的是保护本国海外公民亦即保护本国的国家利益，但需要维持在合理的限度内，不能绕过联合国的授权，以撤侨为借口对他国进行军事介入，否则就构成了对他国主权的侵犯，违法了国际法，扰乱国际秩序。开展军事撤侨首先必须遵守国际法规则，包括联合国宪章、国际海洋法、国际人权法、国际人道法等，此外，其合法性前提必须建立在以下基础之上：

　　（1）本国公民的生命面临来自于恐怖袭击或政治动乱的严重威胁，东道国政府无力或不愿采取有效措施消除威胁；

　　（2）和平手段已经全部用尽或者使用和平手段并无合理可能性；

　　（3）军事行动以保护或救助本国国民为限；

　　（4）遵守比例原则，即军事行动与所要消除的危险相称；

　　（5）本国国民营救成功，军事行动立即停止；

　　（6）向安理会报告军事行动的原因、步骤。12

　　除此之外，在援救过程中也必须注意对东道国、过境国主权的尊重，不能违法其国内法。如果东道国政府陷入瘫痪无法提供有效配合，军事护侨也必须以营救本国公民危险，不能介入其国内纷争，更不能使用武力，除非是因为受到武力攻击而进行自卫。

　　在2011年的撤侨行动中，中国政府用了12天时间，成功撤出35860名海外公民，在这一过程中，应急救援机制发挥了很大功效。国家启动了领事保护机制和部长级联席会议制度。国务院设立了以张德江副总理为总指挥的应急指挥部，戴秉国国务委员协助，负责组织协调撤离和安全保障工作。外交部联合国资委、交通运输部、商务部、公安部、民航总局等有关部门联合协调各方面工作。中国交通部发出紧急通知，要求国内所有交通部门与中国民用航空总局合作，一旦返回中国，为撤离人员提供高效服务。

　　在本次历史上最大规模的撤侨行动中，中国政府通过路、海、空三条路径撤离中国侨胞。路径包括：侨胞乘坐从陆路撤出利比亚，前往利比亚—埃及边界附近的图鲁克，然后通过埃及城市萨鲁姆进入埃及。中国驻埃及大使馆组织了100多辆公共汽车在埃及的萨勒姆等待运送可能的疏散人员。中国民航总公司派出了第一架专机前往利比亚首都的黎波里，以便于2月23日将撤离人员送回中国。同时，中国民用航空总局向埃及、希腊、马耳他、突尼斯、约旦、苏丹和土耳其派遣了航班，这些国家是大部分撤离人员的中转站。从3月1日起，中国民航每天派出20个航班，包括中国航空、南方航空、东方航空和海南航空（见表1）。此外，中国外交部还协调其他国家的飞机援助撤离。解放军空军还向利比亚部署了四架货机，将撤离人员转移到苏丹首都喀土穆。通过中国驻外使馆的协调，希腊向班加西派遣了七艘包机，马耳他提供特许船只运送中国公民到其港口城市瓦莱塔。中国远洋运输公司和中国海运公司派遣船舶参与海路撤离。最后，中国人民解放军海军派出一艘在亚丁湾执行护航任务的护卫舰保护船只返航。

　　在利比亚撤侨行动中，可以看出中国在海外护侨机制建设方面的主要成绩：一是在世界各国使领馆建立了应急保护机制。外交部于2006年5月成立了领事保护司，并于2007年8月升格为领事援助与保护中心，以便整合资源，提升协调行动能力。该中心负责为居住在国外的中国公民提供领事保护和援助，并发布预警和相关信息。目前，虽然中国的领事保护制度刚刚起步，但取得了较快发展，到2012年底，已有91个驻外领事机构，191个外国驻中国内地领事机构。驻外领事机构在历次撤侨中发挥了关键作用；其二，国务院应急指挥部在协调多部门联动方面发挥了重要作用，启动了部长级联席会议制度，外交部、商务部、国资委、公安部、民航总局等部门通过首次大规模撤侨积累了协作救援经验，为探索建立更为科学的海外突发事件应急救援机制打下坚实基础。

1《外交部领事司司长黄屏谈“中国领事保护工作”》，人民网：http://fangtan.people.com.cn/GB/147550/16891776.html访问时间：2018年1月6日。

2林灿铃：《论华侨权益的法律保护》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2014年第11期。

3[英]劳特派特：《奥本海国际法：第1卷第1分册》，北京：中国大百科全书出版社1995年版。

4林灿铃：《论华侨权益的法律保护》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2014年第11期。

5Ruys, T., The 'protection of Nationals' Doctrine Revised. Journal of Conflict and Security Law, 2008(13).

6[瑞士]罗伯特·科布尔：《论人道干涉》，载《红十字国际评论》2003年第849期，第119页。

7Waldock, H., The Regulation of the Use of Force by Individual States in International Law.Recueil Des Cours, 1952. 2.

8李伯军：《不干涉内政原则研究——国际法与国际关系分析》，湘潭：湘潭大学出版社2010年版，第272-273页。

9孙彦：《论国际人权法下的国家义务》，载《法学评论》2001年第2期。

10李伯军：《论我国开展武装撤侨行动的法律问题》，载《法治研究》2012年第12期。

11邱桂荣：《联合国人权领域改革及其影响》，载《现代国际关系》2007年第7期，第31-35页。

12[意]安东尼奥·卡塞斯：《国际法》，北京：法律出版社2009年版，第487-488页。

13Zerba, S.H., China's Libya Evacuation Operation: a new diaplomatic imperative--overseas citizen protection.Journal of Contemporary China, 2014. 23(90).